世界文化遗产丽江古城 火灾防控“七个一”探索与实践

世界文化遗产丽江古城地处滇西北,坐落于玉龙雪山脚下丽江坝子中部。始建于宋末元初、盛于明清,至今已有800多年历史。1986年被列入第二批国家历史文化名城,1997年12月4日,在联合国教科文组织世界遗产委员会第21次会议上,丽江古城因符合文化遗产(ii)(iv)(v)三项标准,以其“保存浓郁的地方民族特色与自然美妙结合的典型,具有特殊价值,历经1996年‘2·3’大地震,基本格局不变,核心建筑依存,恢复重建如旧,保存了历史的真实性”的总体评价被列入《世界遗产名录》。从此,这座有着近千年历史的古城成为世界瞩目的焦点,遗产旅游效应得到了最大凸显,极大促进了丽江旅游业的高质量、跨越式发展,“以文塑旅、以旅彰文”在祖国西南边陲得到了生动实践。2011年,丽江古城景区(大研古城范围)被评为国家5A级景区;2005年,束河古镇被评为国家4A级景区;2022年,白沙镇入选第一批全国乡村旅游重点镇。2023年,丽江古城三个遗产片区接待游客突破3000万人次。

世界文化遗产丽江古城包括大研古城(含黑龙潭明清建筑群)、束河民居建筑群、白沙民居建筑群三个片区,保护范围743.5公顷,有各级文物保护单位45处,其中:全国重点文物保护单位4处、省级文物保护单位2处、市级文物保护单位7处、县级文物保护单位32处,历史建筑92处,保护民居140处。

古城古镇火灾防控是全国普遍性的一个难题,丽江古城建筑以木质结构为主,建筑密度高、耐火等级低、街巷狭窄、防火间距不足,加之经营业态多元、人员密集,火灾防控可以说是难上加难。如何精准辨识火灾风险,精准开展火灾防控,是丽江古城保护管理局文化遗产保护者持之以恒研究解决的首要课题。一直以来,丽江古城保护管理局严格落实国家消防救援局、国家文物局关于进一步加强文物消防隐患排查整治的工作要求,始终聚焦“防什么”“谁来防”“怎么防”三个关键环节,针对七类较大的火灾风险,探索出“七个一”经验做法。

一、一个办法明责任

丽江古城集遗产区、景区、社区为一体,既有文物建筑,又有民居住宅,还有机关单位、学校,经营业态也十分丰富。仅大研古城范围就有民宿(客栈)1741家、酒吧127家、餐饮628家、旅拍门店320家、散客门店140家、其他零售门店近3000家。丽江古城消防安全管理涉及责任部门多,过去由于职责边界不清晰、任务分工不明确,具体工作开展中,协同配合不顺畅,甚至还出现推诿扯皮现象。

根据《中华人民共和国消防法》《云南省消防条例》《云南省丽江古城保护条例》等相关规定,2013年4月5日,丽江市人民政府颁布实施第一版《丽江古城消防安全管理办法》(以下简称《办法》),第一次明确了各部门的丽江古城消防安全责任,在预防和减少火灾危害方面发挥了重要作用。随着经济社会发展和政府机构职能转变,第一版《办法》的一些规定已经难以适应当前消防工作需要,主要表现在:消防工作责任制不健全,消防责任主体不明确;消防技术标准与行政管理措施界限不明晰。

为此,2021年4月,丽江市人民政府及时启动《办法》修订工作,围绕消防基本法律条款变更、行业部门职能职责调整、消防安全知识普及、火灾防范具体措施、公民消防义务履行等作了调整。2022年10月1日,新《办法》正式实施,共6章34条,分为总则、消防责任、火灾预防、灭火救援、法律责任、附则六个版块。

新《办法》“坚持问题导向,聚焦工作闭环,突出责任细分,力求务实管用”,比如,针对古城内同一院落多个产权人、同一建筑多个经营主体现象突出、消防安全责任主体不明晰的问题,新《办法》作出了详细规定:1.同一建筑物有多个所有权人的,各所有权人应当共同负责建筑物的消防安全,落实消防安全责任;2.同一建筑物由两个以上单位管理或者使用的,应当明确各方的消防安全责任;3.所有权人将建筑物承包、租赁或者委托经营、管理的,建筑物应当符合消防安全要求,双方应当明确各自的消防安全责任。属于共有建筑物或者共用建筑物的,应当确定责任人对共用的疏散通道、安全出口、建筑消防设施进行统一管理。再比如,新《办法》进一步细化了古城保护管理机构、住建、文旅、电力、公安等部门的职能分工。丽江古城保护管理局具体承担以下四项职责:1.牵头编制丽江古城保护管理消防专项规划;2.告知丽江古城内工程建设主体,按照国家和地方有关工程建设消防技术标准实施项目建设;3.建立常态火灾隐患排查整治机制;4.配合区、县人民政府及其有关部门建立灭火救援社会联动、应急反应处置和保障机制。

2024年8月16日,新修订《丽江古城消防安全管理办法》被国家住建部列入历史文化街区保护利用可复制经验做法清单。

二、一套标准稳支撑

丽江古城内的文物建筑、历史建筑、民居建筑等修缮必须遵循相应的技术规范,外观风貌、建筑结构、建筑材料、建筑工艺等都有严格规定。但是在耐火等级、防火间距、疏散条件等方面满足不了国家相关标准要求,加之古城民居大量利用为经营场所,非常需要一套符合丽江古城实际、实用管用、科学完善的火灾防控技术标准体系。

2017年,丽江市公安局制定出台《丽江大研古城建筑消防安全保障标准》,弥补了丽江古城火灾防控技术标准的空白,对古城内餐饮、公共娱乐、商铺、学校和客栈等9类场所,分类别从日常管理、设施配备、建筑安全3个方面规定了技术标准,发挥了十分明显的作用。在充分总结这个标准实际应用成效的基础上,2021年12月,丽江古城保护管理局委托第三方机构对丽江古城三个遗产片区进行了消防安全勘查评估。通过对古城的建筑密度、道路交通、水源分布、商业网点以及火灾特点、规律和现有消防力量进行全面分析评估,发现迫切需要制定一套“更契合古城实际、更具操作性”的技术标准。2023年7月31日,历时2年修改论证的《丽江古城火灾防控技术标准》通过审查评审,并经云南省住建厅批准为云南省工程建设地方标准,自2024年5月1日起施行,实现了丽江古城火灾防控技术支撑从市级部门制度到省级地方标准的历史性跨越。

《丽江古城火灾防控技术标准》充分考虑当前古城发展现状、突出特殊性,实现了传统风貌保护与消防安全并重的目标,为丽江古城在保护管理、开发利用和消防监督等方面提供了技术支撑。

比如,丽江古城作为古建筑群,消防分区、防火间距、消防通道等无法完全满足国家相关技术标准,存在较大的火灾蔓延隐患。加之酒吧、餐馆、客栈等火灾风险较大的场所密集。新《标准》做了大幅度调整优化,明确了消防安全布局、消防分区等相关内容,制定了分级、分类、分区域保护规定和火灾蔓延防控技术要求。再比如,新《标准》第7章对学校、客栈(民宿)、公共娱乐、餐饮等8类场所火灾防控作了更详细的规定,标准要求严谨细致,指导性、操作性更强。以餐饮场所为例,详细规定到内部装修材料、固定家具的具体耐火等级要求,瓶装液化气存量不应超过10瓶,且总储量不应超过350升,每月对油烟管道清洗1次。

目前,丽江古城保护管理局委托第三方正在修编《丽江古城保护管理规划》,编制《丽江古城保护管理消防安全专项规划》,不断制定完善一整套务实管用的丽江古城火灾防控技术标准体系。

三、一体布局促保障

丽江古城三个遗产片区跨古城区、玉龙县两个县级行政区域,大研古城到束河5公里,到白沙8公里,作为火灾防控重点区域,分别在大研、束河设立了消防救援一级站、二级站,配备了专业消防力量。但是古城内街巷弯曲狭窄、人流拥挤、通行能力差,不适合动用大规模消防设备,专业消防力量不能满足快速高效处置火灾的要求。

经过多年探索,丽江古城保护管理局认为只有“多点布局、快速反应”,才能实现“防消并重、打早灭小”。近年来,云南省积极推动乡镇(街道)全面建设政府专职消防队和消防工作站(简称“一队一站”),鉴于丽江古城消防安全的特殊地位、火灾防控的特殊需要,丽江古城保护管理局不断加大三个片区社区微型消防站点建设,不断充实人员力量,提升应急处置能力。

2023年3月古城区消防救援大队和大研街道办事处联合印发《大研古城社区微型消防站建设实施方案》,2023年8月古城保护管理局印发《关于进一步加强世界文化遗产丽江古城消防力量建设的实施意见》,全面构建起“县(区)财政投一点、管理机构补一点、街道社区筹一点”的古城消防力量建设资金保障机制。

目前,大研古城建设了8个社区微型消防站(24小时执勤点),每站配备4名消防人员,与大研古城消防救援一级站构成“一站八点”消防力量布局;束河古镇建设了2个社区微型消防站(24小时执勤点),每站配备4名消防人员,与束河古镇消防救援二级站构成“一站两点”消防力量布局;白沙民居建筑群组建了一支10人的政府专职消防队。119指挥中心能够扁平化调度所有丽江古城内的消防力量,实现只要有火警,消防人员5分钟到达现场处置。

四、一贯投入补短板

丽江古城原有消防管网为支状管网,且与生活用水合用,用水高峰期和高位区域的消防水压无法满足消防救援用水需求。随着经营场所的快速增长,消火栓密度分布与区域火灾荷载不匹配,安全隐患巡查、重点场所监管、油电气烟监测等缺乏智慧化辅助手段,难以及时发现异常状况。比如,2013年3月11日20时30分左右,大研古城光义街现文巷某商店发生火灾,明火至22:30分左右才被控制,火灾持续2小时,烧毁房屋103间,过火面积达2243.46平方米,未造成人员伤亡。火灾没有在起火区域小范围内得到有效控制,造成蔓延的直接原因是周边消防栓数量不足,且水压不稳定,无法在短时间内提供足够的灭火用水。

近年来,无论古城保护管理经费怎么紧张,丽江古城保护管理局都优先保障消防经费支出。一是改造提升消防供水设施。2013年大研古城“3.11”火灾后,在大研古城实施消防管网提升改造工程,原有支状管网全部为升级为环状管网,并在大研古城北面建成了5000立方米的高位消防水池,科学调整设置了574个消火栓,配置了232套消防器材,河道内还修建了178个消防取水口,并配置了蓄水闸板。在束河古镇建成10000立方米的高位消防水池,改造了消防管网,设置了274个消火栓,民居建筑与林地之间还建设了喷淋系统。在白沙民居建筑群实施了消防管网工程,设置了74个消火栓。筑牢了丽江古城三个遗产片区市政供水为主、河道水源为辅的消防用水保障体系。二是率先建成“智慧消防”系统。丽江古城保护管理局投入3500余万元在云南省率先建成“智慧消防”系统。运用“5G+物联网+AI+云平台”技术手段,通过3万多个前端感知设备,对大研古城消火栓水压、电线温度、电流进行实时监测,对重点防火区域进行实时监控,所有经营场所安装烟感、温感报警装置,在大研古城制高点安装热成像摄像头,24小时不间断进行监控。科技赋能为大研古城火灾防控注入了消防“智”能量。

五、一张网格强监管

随着旅游业发展,丽江古城三个遗产片区经营场所日益增多,一方面商业用电需求逐年加大,电灶、地暖、空调等高耗电设备不断增多,用电负荷逐年增加,电器线路安全隐患日益突出;另一方面,住宿、餐饮成为古城主要经营业态,古城内禁止建设燃气管道,用气、用油的经营场所日益增多,安全隐患不容忽视。一旦稍有松懈,就会酿成火灾事故。比如,2018年4月9日1时40分,大研古城新华街翠文段某酒吧发生火情,28分钟火情就到了有效处置,起火原因为厨房吊顶夹层内电器线路故障。反映出经营主体日常消防安全隐患排查不到位、主体责任落实不到位,消防员日常检查提醒不到位等问题。

一是网格化开展日常监管。按照“多网合一、一网统管”原则,将大研、束河、白沙分别划分为28个、7个、3个网格,做到每个网格内都有1名专职消防网格员,负责网格内“日常巡逻执勤、宣传教育培训、隐患排查整改、处置初始火灾”四项主要职责,并积极动员组建网格应急小分队,构建起一张覆盖三个遗产片区的火灾防控网络。二是常态化开展联合整治。丽江古城保护管理局主动联合消防、应急管理、住建、街道、社区等部门,每年开展集中专项整治。针对电器线路安全隐患突出,将大研古城内1200家重点场所用电情况纳入“智慧消防”系统进行监测,月用电量5000度以上、日用电量200度以上的经营场所全部安装智能空开,实现24小时实时监测。针对使用液化气经营场所较多、安全隐患大等问题,建立液化气用户台账、隐患台账、整改清单,加强液化气使用环节的日常培训和监管。三是开展醇基液体燃料专项整治。丽江古城范围内的餐饮场所原来普遍使用价格低廉的醇基液体燃料,使用过程中普遍存在塑料桶装运、不锈钢水桶储存、未使用防爆泵加注等问题,加之醇基液体燃料闪点低,发生火灾事故隐患大。为深刻汲取2023年宁夏银川“6·21”燃气爆炸事故教训,在云南省尚未制定醇基液体燃料管理相关规定的情况下,丽江古城保护管理局主动联合相关部门分析研判、果断决策,决定醇基液体燃料退出丽江古城范围。通过近3个月的努力,完成古城范围内近200家使用醇基液体燃料餐饮场所的燃料替换工作。

六、一项机制防风险

丽江古城三个遗产片区仍然存在一些“下店上宅、前店后宅”的合用场所和多户共居的“大杂院”。这些场所普遍存在电气线路私拉乱接、可燃易燃物品随意堆放、用火做饭区域未进行防火分隔、安全出口未满足要求、消防安全责任人员不明晰等火灾风险。

丽江古城保护管理局始终把合用场所和“大杂院”管理作为消防安全的工作重点,由于丽江古城集遗产区、景区、社区为一体的特殊性,短时期内无法做到全面彻底清理,只能以最大限度降低火灾风险为目标,全面推行“一托N”管理机制,即:1名消防网格员托底管理网格内N个场所,做到场所底数清、情况明、管得住。主要采取住宿与非住宿区域防火分隔,用火区域与其他区域防火分隔,安装固定疏散楼梯等畅通安全出口,安装独立烟感、温感火灾探测报警器,督促减少居住人员等综合措施。比如,2022年4月,丽江古城保护管理局联合消防救援部门开展合用场所专项排查整治,对发现仍然存在隐患的场所下发整改通知,督促限期整改。53家商铺安装固定楼梯,132家商户进行防火分隔,47家违规住人搬离,对到期拒不整改的4家商户进行了查封处理。

七、一种意识聚合力

丽江古城内房屋转租现象多,经营场所变更频繁,经营主体消防安全管理人员变动也快,从业人员流动性强,消防安全培训难度大,新到古城的经营从业人员普遍存在防火知识缺乏、防火意识淡薄、防火责任懈怠等问题。比如,2014年4月6日4时10分左右,束河古镇龙泉社区一餐馆老板将未熄灭的蜂窝煤炉置于室内,引燃周围物品造成火灾,烧毁铺面10间。餐馆老板以失火罪被丽江市古城区人民法院判处有期徒刑4年,承担民事责任赔偿损失533万元。一个小小的疏忽不仅造成巨额经济损失,而且锒铛入狱,究其原因,就是“防火意识淡薄”!

一是全力提升全民消防安全意识。提升全民消防安全意识是筑牢丽江古城消防安全防线的基础,通过集中培训、现场培训和线上培训“三管齐下”,每年对丽江古城居民、工作人员和经营从业人员分片区、分行业、分批次全覆盖开展消防安全集中培训;社区消防网格员遵循“凡检查、必培训,凡走访、必提醒”的原则,常态化开展经营从业人员现场实操培训,面对面、点对点进行消防知识普及;利用“丽江大研古城”微信公众号开展线上培训、线上测试、线上警示教育。二是压实市场主体消防安全责任。《丽江古城火灾防控技术标准》规定:公共娱乐、餐饮、客栈(民宿)建筑面积分别超过300、600、800平方米的经营场所,必须建设消防站点。丽江古城保护管理局始终严格督促经营场所负责人按要求建设消防站点、配备人员、配置装备、建立制度,动员鼓励市场经营主体组建志愿消防队。比如,大研古城老兵消防救援队先后荣获“全国119消防奖先进集体”“云岭十佳消防志愿者团队”等荣誉。三是经常开展群防群控应急演练。为全面提升丽江古城群防群控应急能力,丽江古城保护管理局经常组织开展互动式火情报警、火灾逃生自救、游客疏散、初期火灾扑救等应急演练。比如,2024年8月13日,在大研古城开展了“救我需要几分钟”为主题的火灾逃生救援互动体验式演练,参与的经营从业人员达上百人,起到了“百次说教不如一次体验”的效果。

(李凤龙 丽江古城保护管理局副局长、综合行政执法局局长)