实践丨生态环境修复公益基金的司法构建与适用

2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。近年来，随着生态环境案件特别是环境公益诉讼的日益增加，生态修复这一特殊的环境责任形式逐渐进入司法裁判的视野。实践中，全国各地法院为促进环境功能的修复和保持生态系统的平衡，对生态环境修复性司法进行了积极探索，而建立“生态环境修复公益基金”正是其中的一项有益尝试。

生态环境修复费用的实践困惑

生态环境修复性司法，是将生态修复理念融入司法裁判领域，通过采取对已破坏的生态要素进行生态化治理，以恢复被破坏生态环境的司法救济模式。环境公益诉讼是进行诉讼后生态修复、生态补偿的前提与基础，而进行生态修复治理，是环境公益诉讼最终的目的与结果。众所周知，环境公益诉讼维护的是社会环境公共利益，生态修复性司法救济的是“公众环境权”，环境公益诉讼所获得的赔偿款或环境修复费理所应当归属于社会。因此，如何接收、管理、使用赔偿款和环境修复费，实现修复生态环境的目的，从而更好地推进环境公益诉讼，成为司法理论和实务界亟需解决的问题。

司法实践中，针对当事人缴纳的生态修复费用主要有三种管理方式：一则，类似罚金上交地方财政；二则，留在受案法院账户由法院管理或交由林业行政部门代管；三则，进入专门的生态公益资金专户由相关部门向其申请使用。通过实践经验发现，缴纳的资金一旦进入地方财政，回拨数额就由地方财政决定，有的地方回拨数额几乎为零，故此种方式不利于恢复已被破坏的生态环境；而将资金留在法院账户的做法亦会增加法院的财务负担，交由林业行政部门代管又因为无专门的核算名目而无法操作，林业行政部门不愿意管理这些资金。而相较以上两种方式，设立专门的生态公益基金有其特有的优势，不仅能够管理有序确保专款专用，而且在减轻司法部门和行政部门负担的同时确保基金运行的独立性。

实践中，设立生态环境公益基金需要诸多程序和多部门协商配合，如何有效管理利用生态环境修复资金将是开展生态环境修复性司法面临的一个重要问题。毋庸置疑，生态环境修复费用应当有一个规范的管理和运作模式使其充分发挥应有的作用。因此，建立一个真正体现环境诉讼公益性的机制，以实现修复生态环境的诉讼目的就显得尤为重要。

生态环境修复公益基金的司法探索

生态环境修复性司法是保护生态环境的重要手段之一，可以为生态系统的修复提供必要的保障。在生态环境修复的过程中，修复费用的管理和使用成为生态环境修复工作中不可回避的问题。实践中，各地法院在建立生态环境修复公益基金上进行了积极的探索。

（1）昆明经验：

昆明市法院将生态修复费用作为环境公益诉讼救济资金的一个来源，纳入昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理，用于支付环保组织提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、评估鉴定等诉讼费用，或者对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的损害进行修复的费用，或对无财产可供执行的环境侵权案件的受害人进行救助的费用。2010年10月25日，昆明市出台《昆明市环境公益诉讼救济资金管理暂行办法》，该办法规定由市环保局开设救济资金专门账户，对救济资金统一核算和管理，并由市审计局负责对救济资金管理使用进行监督。该专项资金来源于财政拨款、人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金、侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金和存款利息；主要对提起环境公益诉讼涉及的调查取证、鉴定评估、诉讼费用、环境恢复和执行救济等合理费用进行救济。

（2）大连经验：

2010年7月19日，大连市颁布了《生态公益林补偿基金管理办法》，并同时建立“森林生态效益补偿基金”，用于对生态区位极为重要或生态状况极其脆弱的公益林林地进行管护和补偿。该办法对各类公益林“补偿基金”的管理和使用作了明确规定，实行先申请后拨付的办法，并建立补偿基金拨付、使用和管理档案，以促进保护发展生态公益林资源，进一步规范和加强森林生态效益补偿基金管理。

（3）贵阳经验：

2007年11月30日，贵阳市“两湖一库”管理局、贵州省贵阳市“两湖一库”环境保护基金会正式成立。2013年，贵州省贵阳市两湖一库环境保护基金会更名为“贵州省贵阳市生态文明基金会”。作为一家地方性公募基金会，截至2013年两湖一库环境保护基金会依托政府引导，动员社会各界力量，已收到来自企事业单位及个人捐款4000余万元。贵阳市生态文明公益基金的设立，有效促进了环境公益诉讼，为环境公益诉讼当事人提供经费支持与援助。

生态环境修复公益基金的制度构建

毋庸讳言，建立“生态环境修复公益基金”不仅有利于规范生态环境修复费用的管理和使用，还有利于加强对生态环境的及时修复和保护力度。实践中，当生态环境被污染破坏的案件发生后，通常出现责任主体不能确定、修复义务人不具备生态修复能力等情况，导致被破坏的生态环境陷入难以及时恢复的窘境。若建立生态环境修复公益基金，当生态修复责任主体不能确定或不具备修复能力时，生态环境修复公益基金可充分发挥其在生态替代性修复中的主体作用，对环境损害作出快速反应以及时恢复生态环境。于此同时，生态环境修复公益基金还可为环境公益诉讼提供经费支持与援助，以促进环境公益诉讼的发展，进而倒逼污染企业注重生态环境修复，督促行政机关充分履行环保职责。

实践中，建立生态环境修复公益基金的管理和使用机制，主要有以下几个方面的问题：

第一，基金的来源。生态环境修复公益基金的资金，可源于被害人自愿捐赠的生态资源损害赔偿金；法院判决修复义务人承担的赔偿金、交纳的保证金；生态资源行政非诉执行案件中当事人交纳的生态恢复费用；复绿补种基地经济效益收入及其管护单位的协议投入；因生态资源建设、水土流失综合治理等向上争取的项目扶持或补助资金；政府相关部门的公益性投入；企业、社会捐赠的生态建设资金；存款利息和其他资金来源。

第二，基金的管理。生态环境修复公益基金的管理，应成立专业的基金管理委员会对其进行规范管理，并完善监督机制。具体而言，生态环境修复公益基金的管理应选定一个代表社会公共利益的独立第三方主体，如政府指定的环保公益组织等作为基金管理的主体。同时，建立严格的程序规范和监督机制，通过采取招投标的市场运行模式组织市场主体修复生态环境，以实现生态环境修复公益基金的规范管理和有效运作。

第三，基金的用途。因生态环境修复性司法救济的是“公众环境权”，维护的是社会环境公共利益，故生态环境修复公益基金的用途必须体现“公益性”：一则，可作为对被破坏生态环境的修复资金；二则，为了鼓励单位和环保组织对涉嫌危害环境的行为提起公益诉讼，解决环境公益诉讼中调查取证、鉴定评估、诉讼费用、环境修复以及执行救济资金短缺的问题，推动环境公益诉讼的开展，故基金可作为环境公益诉讼救济资金，用于支付环保组织提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、评估鉴定等诉讼费用；三则，作为对无财产可供执行的环境侵权案件受害人的救助费用等情形。

第四，基金的限额。为充分发挥生态环境修复公益基金的作用，实践中应注意基金的在申领时的限额。具体言之，环境公益诉讼案件救济资金的申请额度在鉴定费、调查取证费等实际支出的限额内确定。但每案不超过20万元；环境侵权案件执行救济资金的申请额度根据实际情况确定，给予一次性救助。但每案每人不超过2万元；修复因涉及环境公益诉讼案件遭到破坏的环境所需费用，以人民法院生效判决并执行到位的赔偿金额为限。

（甘代兴 福建省南平市中级人民法院生态资源[林业]审判庭庭长；饶晓东 福建省南平市中级人民法院生态资源[林业]审判庭助理审判员）