信访的“容量”分析

「内容提要」本文从信访制度的“容量”视角分析了中国信访运行的逼仄势态。从理想状态来看，信访制度仍有一定的接纳空间和存量余地，可以应对较大规模的信访洪流；但从现实运作来看，信访制度已经“爆棚”，其化解信访问题的能力已不可持续。信访难案（长期未决案）的淤积使信访洪流形成一条“地上悬河”，处于高位、高危的运行区间。而自上而下的“维稳”压力又强化了基层的“筑坝”定势，使信访怠于疏浚，“河床”不断抬高。当前应充分利用制度调整的“窗口期”，建立多级信访拦截和过滤设置，形成以削减信访存量为核心的“吞吐”机制，以减轻信访制度的承载压力。应松动信访治理的属地责任，强化分类与专业化治理，特别是全国统筹的力度。这是信访正常运转及改革的前提。

「关键词」信访制度；容量；削减机制；窗口期

一、为什么要使“容量”成为分析的议题

信访制度是中国独有的一套融汇了诸多功能的社会设置，在不同的历史时期发挥了其独特的社会治理功能。信访制度的理论原点当属于中国共产党的群众路线，它在科层组织与民众之间打通了一条“一切为了群众、一切依靠群众、从群众中来、到群众中去”的操作化信道，从而成为中国共产党一种基础性的执政资源。但在今天，信访制度陷入了极大的困境：井喷式的信访洪峰不断刺激着社会的神经，进而迫使人们追问这套制度体系的有效性、合法性和可持续性。伴随着依法治国、以人为本等理念的彰显，信访研究也出现了不同的视角和范式，而其中的焦点又集中在对信访的“存”、“废”之争及作为两者之间折衷的“创新”、“完善”上。比如，曾数度搅起信访“存”、“废”、“修”之争的于建嵘，以其鲜明的法治立场及扎实的信访田野调查基础，力主废除信访制度，将其承担的各种功能回归各职能部门①。而以贺雪峰领衔的学术团队②则从基层农村“治权”的丧失来反省信访运行的绩效，甚至把重建国家的“专断权力”作为一个重要论题③。更多的研究则介于两者之间，倾向于调整信访制度，为其打上各种补丁④。这些研究有一定的学术价值和现实关怀，对我们理解信访困局颇有启发。但是，他们的研究尚有一些缺憾，比如，对于信访制度的改革过于理想，主张废除者有之，主张拆分者有之，甚至把信访化约为一个民主法治、选举权与被选举权问题者有之⑤，过于坐而论道，无法操作；对于信访治理特别是无理访的化解，过于注重技术化的手段，像贺雪峰的团队非常有洞见地提出了分类治理的概念，但又把希望寄托在“治权”与国家“专断权力”的恢复与重建上。其实，信访的局势比我们所想象的要严峻得多，却缺乏关于信访治理的一些基础性的分析与策略。很少有学者通过信访运作机制本身来分析信访通道的淤塞及其危险，并给出削减信访存量的操作方案。

鉴于此，本文尝试借助对信访的“容量”分析来描述当前的信访困局进而研判解困的思路。这种方法秉持价值中立的立场，以中国信访制度的接纳和处理能力为议题，力图超越“有理—无理”、“合法—非法”、“谋利—争权”、“刁民—良民”等对立二分的理论预设，专注于对信访“存量”消长的理性分析，在既有信访格局不变的前提下对信访减负提出建议，从而维持信访的可持续治理能力。其思路，就是通过揭示信访制度的理想与现实容量及其运行态势，形成对信访治理功能与限度的大致判断；并认为只有在大规模削减信访存量的基础上，才能为信访制度的进一步调整和改革创造条件。这种针对当下信访的核心困境作出的实然性描述与分析，或许会为信访解困提供新的思考和启发。

二、信访的两个容量及其运行态势

作为一项具有中国特色社会设置的信访制度，其能否应对持续不降的信访洪峰，是对信访制度存废、臧否论争的一个重要依据。至于目前全国的信访总量尚无权威数字，一般认为每年不低于一千万人（件）次。但这只是党政口（即作为党委、政府一个机构两块牌子的信访部门）的统计，人大、法院、检察院等亦有各自的信访机构，但数据不完整、不连贯。⑥除了统计口径、标准不一等问题外，重复与漏登这两种相反的情况并存：一方面，一些访民会就同一问题跑遍他所能找到的所有部门，或肆意向各级领导人发信⑦，这使不同部门的信访统计必然有重复的成分；另一方面，自上而下的考核机制迫使各地信访部门不得不极力压低信访总量⑧。此外，来信与来访、个体访与集体访、初信初访与重信重访、正常访与“非正常”访等在消耗信访资源方面迥然有异，把这些数据统计在一起，只能使我们对信访洪峰有一个粗浅的直观认识而已。如果把信访受理、处理看作是一个“吞吐”机制的话，当前信访的一大弊病就是吐出不畅，造成信访事项的不断“驻留”、积压。显然“吐”出量，即当事人是否案结事了、息诉罢访，真正退出信访处理流程更有实际意义；如何化解、削减信访的“存量”才是信访制度面临的真正挑战所在。信访的“容量”分析是以信访制度的承载力为核心展开的。

（一）信访制度的理想容量，即信访容量的应然状态，是信访制度承载力的上限

从狭义上讲，理想容量主要表现为信访部门自身的理论承载能力。伴随着日益严峻的信访局势，信访部门也不断扩容，协调议事处断能力不断提高。如各地信访局长（主任）往往同时兼同级党委办的副主任（副秘书长），信访工作一般由地方党委的专职副书记分管，而党委书记则是信访的第一责任人等。2005年中央建立联席会议制度⑨后地方也纷纷效法，进一步完善了信访机构的协调平台。此外，窗口化信访大厅的推行⑩、受理流程的完善、编制的扩充、经费的投入等也使其处理信访的能力大幅提高。但从广义上才能更好地理解信访制度的理想容量。由于维稳成为各地的第一责任，在“大信访”的语境下，信访工作实际上延伸到了几乎所有的国家机构，在某些时间节点，整个社会也会被动员起来参与信访工作11.在乡镇和街道这一层次，信访和招商是其主要的工作，而且往往信访压倒招商，稳控、截访、劫访等往往要由这个层面的政府人员来实施。

由于执政党仍具有一定的社会动员能力、高度统一的权威和社会治理的物质技术基础，信访制度尚有一定容纳空间和存量余地。在制度是完善和自洽的、官吏是清明和敬业的乃至各种执政资源是可以优化整合的等理想情况下，信访制度本身能够释放出更多的活力来。因此，信访量的增多并不可怕，这一方面在客观上将社会矛盾吸附到了信访部门，从而减轻了对党政机关的冲击；另一方面，信访特别是集体访同群体性事件是此消彼长的关系12，信访体制实际上为社会矛盾设置了一个缓冲地带，从而抑制了政治抗议等倾向，“政治基本稳定”可以理解为信访制度尚未突破它的理想容量。因而，信访量的正常上升并不可怕也无需担心。

（二）信访制度面临的挑战表现在其现实容量上，即信访制度本身对信访事项的实际解决和化解能力

信访的现实容量取决于其存量，即未决信访量。2010年，上海市的信访量约为二十万批次，其中重信重访占了一半13.保守地估计，全国各地重信重访至少占信访量的三分之一。由于获取不到更权威的数据，主要从理论上对信访存量进行分析。目前信访部门对信访事项的处理“三级终结”，即对办结事项经过复查、复核后，信访部门对该事项的处理终结，对当事人就同一事项的信访不再受理，执意信访就属于内部掌握的“无理访”。但这个终结制几乎没有任何意义14，当事人只要不服答复和处理意见，不管是否走了复查、复核程序，一般还会继续信访，即复查、复核程序很难将已终结的信访事项排除出去（图1）。它唯一的作用是信访的“账面”效应，应对了对信访的各种量化考核。但问题仍然存在，甚至转化为更为头痛的稳控问题。举例来说，一家医院每天可以承受的门诊量是一千人次，如果门诊病人因季节性流感等而增多达到两千人次，医院可以安排加班加点、急诊、院际调剂等方式消化。从长远来看，还可以进行医院扩容、人员扩招以及优化诊断流程等来提高处理容量。但如果存在这样一些现象：某些患者反复来看病，一些以前在小诊所、乡镇卫生院可以看的病，或者可以自己拿点药处理的病也都来医院诊断，这就会使医院面临极大压力。门诊、急诊都有潜力可挖，但“床位”数量却是一个瓶颈性的制约因素。通常来讲，求诊者只有一部分需要复查，二次乃至多次复查及住院的比例应该递减。如果有更多的人想住院，一些人实际上没有病，而是去泡病号，而部分已痊愈的患者不想办理出院手续，滞留在病房的话，将导致住院比例的不正常提高（比如占患者的三分之二），这会导致医疗资源极度紧张。这不是增加床位能改变的，相对于有限的床位，床位需求者增长的速度可能更快。当前信访面临的正是这类严峻的问题。信访制度可以有较高的理想容量，却由于存量过高导致处理能力下降，沉陷于“过度医疗”式的困境。

这同样可以拿春运来比拟。在可以预见的未来，中国交通运力不足与客流增大的结构性张力仍会存在，每年春运时节，庞大的人流成为世所罕见的景象。但即便客流再多，我们也会有组织地完成这场有惊无险的人口大迁徙，每年几乎每个人都会到达自己的目的地，这还毋需启用征集民用（旅行社、机关单位等）的大巴、动用军用大型运输机等非常规措施。信访与春运相比，其要害在于春运中的乘客是有目的地的，很少有人不知道去哪儿，或者能够一直赖在车上。不幸的是，在信访通道中，总有一定比例的信访户不断积淀在、生长在（甚至寄生在）了这个系统中，他们没有目的地，或者找不到自己的目的地，或者已经习惯了这种生活方式，使得信访系统极其淤塞。信访存量高企，这是信访制度的致命风险所在。从这个意义上讲，目前的信访制度已超载并且到了十分危险的境地。

（三）信访已形同一条制度意义上的“地上悬河”，在高位、高危运行

目前，信访实际上在由理想容量和现实容量组成的狭窄“河道”中运行。信访中的无理访、有理无解访等未决访得不到导出，因而像沙子一样不断沉积，形成黄河开封段的景象，随时有管涌、崩岸、决堤的危险（图2）。与此相关的判断，第一，信访制度的运行已超过了它的实际容量，这是相对于政府对信访实际上的化解能力而言的。这个判断的依据是，信访制度面临若干制约条件（信访数量的庞大使其手忙脚乱；判断合理与无理、合法与非法使其焦头烂额；与责任单位、部门的协调使其力不从心；上级的信访考核排名使其狼狈不堪等），特别是维稳的压力使政府已丧失常态化、长远性的化解能力。而超载的核心是巨量的存量信访无法导出，迫使信访处于“河床”不断增高——岸堤不断加高这样的被动循环中。一些超常规的信访治理策略，如领导包案、下访、隐患矛盾排查乃至越来越普遍地动用治安拘留、劳教等控制信访人等就是显著的标志。第二，信访制度的运行会不断接近它自身的理论容量，但仍然有一定的接纳能力。比如，信访量中有一些泡沫的成分（主要是重信重访，特别是恶意的重信重访15），将其打捞出来，就不会产生实际的危害。用加固堤坝和严防死守的方式进行信访治理眼前是有效的但不可持续，一旦决堤，信访制度的理想容量被打破，抗议风潮就会溢出体制外，群体性事件就会成为常态，这意味着中国的一场政治灾难。信访“地上河”刻画了信访突破现实容量而逼近理想容量的运行态势。代表现实容量与理想容量的两条线（A 、B ）如同这条“地上河”的堤坝，当信访压力从A 、X 组成的常态空间突破A 线的时候，这意味着信访“地上河”形成。而代表信访理想容量的B 线是其运行的政治底线。如果信访压力突破B 线，则意味着信访运行进入政治风险区间，到那时信访制度再不改革就会

三、信访的扩展性与“地上河”的生成

信访制度建立伊始，就具有鲜明的中共执政伦理色彩，被打造成为落实人民主体地位、贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾等诸多功能的一个平台。而以毛泽东本人的秉性，他对中共建政后的官僚体系抱有深深的警惕，他所假想的所谓修正主义、资本主义复辟也是以这个官僚体系为载体的。毛泽东纵容“砸烂公检法”、“踢开党委闹革命”，以至在“文革”中亲自指挥几乎砸烂了由他亲自建立的国家机器，其实这背后的理念与信访制度有着密切的关联。同我们今天熟悉的信访制度不同，信访制度最原初的功能是政治动员和社会参与，毛泽东既然是发动群众的高手，他自然会将信访作为人民群众监督政府、批评政府、反对官僚、遏制腐败的重要手段，通过这个信道，让人民群众的要求和声音可以不经过官僚机构的过滤而直接传递到不同的层次。由此可以看到，信访制度的初衷，是清除政权肌体中的无组织力量、异己力量，以一种特殊的方式保持群众对政府的批评权及中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的监督权，使政权的运作始终处于鲜活状态。而处理群众所反映的自身问题及困难是次要的功能，并被置于帮助政府了解民情、改进工作的话语中16.

（一）信访存量与信访的扩展逻辑

在诸多历史合力的作用下，信访制度在悄悄地发生着异变。“人类必须意识到，当他们用某种预定的方法去改变世界时，他们和这些方法本身必定会被改变了的世界所改变。”17当年信访制度以清除政权肌体内的无组织力量为己任；今天，令人始料不及的是，信访制度本身在流动中悄悄地积累了危及自身的无组织力量。如同黄河中湍急的水流并不可怕，悄悄淤积的泥沙才是致命的一样，天量的信访数字一般来说只有统计学上的意义，而只有那些不断沉淀下来、淤积下来，甚至像息肉一样生长在了信访肌体上的“驻留”访才是要害。那么，导致这种信访存量不断扩张的机制是什么呢？许多论者提出了不少富有启发的洞见，比如贺雪峰领衔的学术团队在研究农村信访问题时，涉及到了农村“治权”流失、国家意识形态转型、维权话语放大、国家“专断权力”式微等论题18.这些研究提供了信访量上升的结构性因素和背景，却无法对信访存量增多做出细致描述。

本文通过信访分类来揭示信访存量扩张的逻辑。关于信访的分类，信访系统内主要依据的是涉案部门和事项性质19，或者分为求决类、建议检举类、诉讼类等，主要是基于工作上特别是统计上的便利。学者的分类，主要是通过分类来解释现象，如谋利型上访、维权型上访、治理型上访、商谈型上访、底线型上访等20，其分类背后往往有一种浓厚的“治理”情结，对策性较强，但对信访存量的解释无助。本文将信访分为两大类，一类是原发型信访，另一类是扩展型信访。所谓原发型信访，顾名思义，就是符合信访事项受理要求的初信初访；所谓扩展型信访，是由原发型信访衍生、再生、扩展出来的信访，这是在前一类信访的基础上生长起来的，可以依附于前访，也可以单独存在。

由于中国人秉持实质正义的理念，又有着独特的情理法观念结构，并兼受市场化的洗礼，个人逐利的动机也不断释放，对同样的问题会有不同的看法，对于是非对错、有理无理很难有一个统一的标准。这个分类标准回避了对这些问题的分析和评判，从一个中观和中立的角度来解释信访存量（这实际上是一种无组织力量21）扩张的现象。扩展型信访可以是诉求改变、要求提高（包括对原问题的要求提高及提出了新的问题和要求），比如因信访受理的技术性规定、地方政府的截访甚至强制措施等引起的与原问题并不直接相关的上访，或因对政府或司法部门的处理不满，转而把矛头对准了政府或司法部门22.扩展型信访往往表现为增加上访频次、层级、要求，甚至也包括被邀请、碍于情面参加的跟风上访、效法上访、攀比上访等。用这对概念来对比不同时期的信访情况，或许会发现信访存量不断增加的一个秘密：信访制度是用来解决麻烦的，但压力型的考核体制及“维稳”要求的赋予使信访制度在某种意义上演变为一个访民与政府博弈的平台，在扩展的逻辑下很大比例的信访量在信访体系内循环、生长，为信访“地上河”的形成添上了一把一把的沙子。正是信访的存量而不是流量形成了对信访制度的威胁。

（二）现行信访的“响应”模式在一定程度上加剧了信访无组织力量的集聚

2005年版本《信访条例》的一个重要特点是“畅通信访渠道”，这使得信访程序的启动非常便利，即便是越级访也是如此，地方政府的“截访”、“劫访”是不得已而为之。目前，尽管信访部门可以对信访事项进行专业分类，但对有理与否已丧失识别能力。这就如同在医院的挂号窗口，值班人员对于恶意多科室挂号、重复挂号的人是无法干预的。在诊断环节，如果许多实际上没有病的人在看病（不管这些病人是否真的认为自己有病）甚至虚拟或夸大自己的病症，特别是当一些人执着地在各个科室中轮流看病时，这将影响医生的诊断效果，在这种情况下，他们怎么可能还有精力和耐心望闻问切、听诊号脉呢？然而，一些信访部门为“民意”所裹挟，把“以人为本”推向了极致，助长了信访的扩张。如有的地方提出了三个推定：面对群众的诉求首先作“有理推定”，对引发群众上访的原因首先作干部“有过推定”，对群众反映的问题首先作“有解推定”23，这如同一个人在挂号时就先假定他有病、他的病可以治愈、一定要有人对他的病负责一样荒唐。时任国务院秘书长马凯在2013年1月10日召开的全国信访局长电视电话会议上说：“各地各有关部门要深刻理解信访工作是党的群众工作重要组成部分这一本质属性和职能定位，真正把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事，把群众工作当家业来做，千方百计解决群众的合理诉求。”24这作为一种政治口号没有错，但访民常常将此类内容演绎成调侃、要挟信访部门具体工作人员的行动，让信访部门惹不起、躲不开，非常狼狈25.

信访中一些本意在于规范信访办理秩序的规定往往导致了相反的效果。初访的第一周是处理信访的黄金期，但信访处理流程规定信访部门要在15日内确定是否受理。河北省则要求信访人与信访部门在15日内签订双向责任书，作为办理信访事项的前置条件26.不但如此，信访部门为了根治令人头痛的重信重访、特别是无理访，借鉴诉讼制度，建立了信访事项的复查复核制度，即经过了复查和复核程序，对同一信访事项的诉求即为终结。这是案结，虽然从形式和指标上提高了信访的办结率，但对当事人并无多大约束，绝大部分信访人并不会罢休，依旧会滞留在信访通道内，即事未必了。信访处理的迟滞，使信访个案更易于沉积，这同当黄河水流舒缓时更易积沙的道理是一样的。许多信访人一开始并没有一个清晰的问题和诉求，处于可上访、可不上访的临界点上，但信访响应快、处理慢的特点往往会使其建构起自己的问题，或使自己的问题更加明确和复杂。

（三）“维稳”压力强化了基层的“筑坝”心理定势，使信访怠于疏浚，“河床”不断抬高

黄河治理的上策乃在于源头治理，即上游的水土保持；中策在于河道的疏浚；下策在于垒土筑坝。不幸的是，目前我们的信访治理在自上而下的“维稳”压力下，取其下策，高高筑坝，严防死守。信访通道内的巨额存量使信访部门疲于数人头，统计各种报表及上级交办、转办的案件，不可能有精力分析一起起具体的个案27.这些不断淤积的信访存量，可以看作由三部分组成：无理访、有理无解访、有理有解访。无理访、有理有解访顾名思义可以理解，有理无解访则比较复杂。所谓有理无解访就是有一定的道理却没有解决的办法，而这个“有理”本身又是多元和个性化的。比如，历次政治运动受冲击者要求恢复政治身份，公私合营中的财产要求归还，因闹访被劳教而提出国家赔偿，动拆迁补偿标准前后不一等，即使确实有道理，也很难解决。对此，《信访条例》实际上作了模糊化处理，复查复核终结制度只是从程序上的认定，并不涉及当事人的实体问题。在当前的信访语境下，“理”是一个越辩越模糊的东西，也是信访博弈双方最纠结的所在。目前官方仅见的一个涉及对信访评判性的估计是前国家信访局局长周占顺提出的著名的“四个80％”：在当前群众信访特别是集体访反映的问题中，80％以上反映的是改革和发展过程中的问题；80％以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80％以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80％以上是基层应该解决也可以解决的问题28.他的判断有一定道理。但与四个80％相对应的四个20％却是问题的要害，按照帕累托定律，这20％的部分，可能占用了各级部门80％的精力，成为信访“地上河”淤沙的主体。

由于信访体制的辐射效应，越来越多的社会问题，甚至不属于信访受理的法律问题、社会救助问题等也被导入和吸附到了信访机制中，一些本应由其他部门和机构处理和净化的“污水”被排到了信访这条河流中，从而超越了它自身的净化能力。只要单纯把病人与非病人区别开，有针对性地疏导正常人和病人，医院就能从过载的状况下解脱出来。信访也是如此。当几乎所有的问题都可以来上访时，信访就像一个筐装入了过多的东西，处于关系社会稳定的一个中枢位置。能否降低信访存量，清除积聚在信访通道里的无组织力量，是破解信访困局的关键环节。

四、信访制度调整“窗口期”：以削减信访存量为核心

基于上述分析，我们认为当前信访容量已突破信访制度的极限。这个判断的一个依据是，信访部门已无法依赖自身的力量和手段进行常规化的治理，而是越来越依赖于“包保责任制”、领导“包案”等办法及“联席会议”等运转平台，将领导干部和街道、乡镇拖入到信访体系中。从信访制度的理想容量来看，其已接近临界值。所幸目前只是在节日、重大会议等节点才进行信访稳控的全民性动员。随着稳控的日常化，信访理想容量面临巨大压力，它的突破意味着政治风险的到来。而当前建立在属地化管理基础上的信访治理模式，将访民与地方政府捆绑在了一起，使其荣损共俱，严重透支了整个社会的治理资源29，这种治理方式是不可持续的。在图2中，由现实容量A 和理想容量B 形成的信访“地上河”的空间状态，其实也可以从时间的意义上来理解（图3），从信访存量对现实容量（A ）的突破到理想容量（B ）这个时间段，是信访制度调整的一个机遇期和挑战期，即“窗口期”，在信访治理的矛盾、问题、困境充分暴露的情况下，应该利用“窗口期”削减信访存量至现实容量线A 附近。信访存量的削减是保障信访制度正常运行的前提，只要信访的存量下不来，关于信访的改革、创新都是空谈。

（一）改变信访力量配置，提高信访受理准入门槛

信访部门应当借鉴诉讼的立案制度，以受理审查为核心，在信访受理环节引入审查机制，即将主要的力量配置在前端，使受理适度司法化，通过时效、证据、当事人资格等条件的设置，形成第一道拦截网，将一些疑似无理访、无解访过滤掉。这里仅以时效制度的设置来说明。我国信访制度更多地体现了中国传统文化中“实质正义”的价值追求，强调“事要解决”，对信访事项的受理并没有设置一套严密的过滤程序，致使一些年代久远、证据湮灭的事项也被纳入受理流程。无疑，如果在信访体系中引入体现了程序理性的时效制度，就有可能建立起科学的信访案件准入机制，形成良好的信访事项受理秩序。一般说来，信访事项解决的前提是对诉求所依赖事实的确认，也就是尽可能地让某一事件回复或还原到原初状态。信访事项的时间跨度越长，事件本身就可能变得越复杂。从技术上说，越是未过信访时效的信访事项，越容易固定证据、查清事实、把握政策、化解矛盾。对于某些信访事项，一旦时间流逝，要想恢复事物面目、查清事实真相是很困难的，在这期间政策会变化、法律会修订、观念会变迁、证据会遗失，从而使得在当时看起来简单明了的案件在今天变得扑朔迷离。退一步说，即便有可以追溯的线索，哪怕是微小的诉求，也会占用很大一部分行政资源。信访时效制度可以通过只对信访事项进行形式审查的方式确定该事项是否可以进入信访处理程序，即实现对信访事项审查的“关口前移”。对那些无法查清也不必查清，剪不断、理更乱的信访事项不予受理，就可以有效利用和节约信访资源，将有限的精力用在处理紧要的信访问题上30.信访时效制度作为与诉讼时效制度相对应的制度设计，可以在一定程度上缓解访民只信“访”、不信“法”的状态。对于已过诉讼时效的涉法涉诉事项，由于信访时效制度的确定，信访人无法再以同样事由向信访部门提出，信访部门也可以以信访时效已过为由拒绝受理。当然，由于信访制度是当事人可以依赖的兜底性的救济渠道，信访时效可长于同类同等情况下的诉讼时效。两种时效制度的接轨，维护了法律制度的严肃性，也防止了少数不良信访人利用制度漏洞恶意上访的企图。

其它一些司法制度，如证据制度也值得借鉴，当事人对自己的主张应当履行起码的举证义务和责任31，而不能以假想的、虚拟的事实为依据。对当事人资格的要求也很有必要，如不具有民事行为能力的人（如精神病人）由于神智的原因无法准确表达自己的意志，他们的诉求就不宜作为信访事项处理，或应由其监护人代理32.对于信访事项的受理，《信访条例》的规定是粗放式的，不可能形成硬约束33.受理环节的拦截系统将会把大部分的无理访截留住34.

（二）积极削减信访存量，形成信访吞吐平衡机制

信访渠道将大量社会矛盾吸附在信访体制内，从而防范了社会问题政治化的倾向。但畅通信访渠道只解决了一个信访入口的问题，由于吞多吐少，信访出口不畅导致治理压力过大，就像超载的客车，一旦出事就是致命性的。仍以医院门诊为例，初诊者如果没有病，就不要轻易给他们拿药、让他们住院，更不必做过多的检查，这不仅能节约医疗资源，而且也可以防止他们交叉感染。信访的道理也是如此，如果没有切实、具体的问题，或者不能明确表述自己的问题，或者所提问题属于情绪、情感类的，或者明显不符合常识、常情、常理等情形，就应该断然不予受理，已受理的则应随时中止而不要通过常规的答复意见书来驳回35.经常有一些不必要受理的事项进入了信访流程，使信访部门非常尴尬。比如，每年年底都会有季节性的农民工讨薪高峰，由于中央的重视、媒体的渲染、法律的支持36，工人的权益得到了保障。但在我们的调研中，经常发现有些民工上访讨要工资，却说不清楚对方欠他们多少钱；也有包工头租车送民工来上访从而达到其它的目的37；甚至也有民工受教唆，在冬天讨要夏天的高温补贴。对这些要求如果信访部门不加分析一概受理，就会耗尽行政资源，让真正有问题和困难的人无法及时获得帮助。对于已受理事项的处理则仍应以行政化的方式运作，即受理程序化，而处理则要实体化，以沟通、协调、谈判为主。对有理访应该迅速解决，不要拖延至答复期届满。对重大、疑难、复杂的事项可及时导入司法渠道。司法处理主要是进行判断，其具备一整套关于证据、辩论、回避等制度的规定，更有利于厘清问题，这是信访部门所不具有的优势38.在处理过程中，要加强情感、心理等方面的干预，并且要充分利用地方性的知识进行沟通说服，必要时要让社工的力量介入进来39.要守住底线，摒弃收买与稳控两种极端的化解方式。

（三）理顺中央和地方信访关系，松动“属地”责任

中央压力式的信访治理模式，强化了地方政府的信访责任和治理压力。访民进京赴省上访屡屡触动中央和地方的敏感神经，在某种程度上规制了地方政府的行政行为，但往往为访民不当利用，演化为对抗地方政府的有效武器。相应地，地方政府只能延续“筑坝”思维，对访民围追堵截或者分化收买。中央一方面畅通信访渠道，开门接访，另一方面又搞各种信访排名，对地方施加压力，让地方左右为难。因而地方政府一些看似荒唐的行为，其实是彼时彼地在当时场景下的一种最理性的选择40.比如让地方政府最为纠结的对所谓非正常进京访的排名，让各地第一责任人（往往是党委书记）提心吊胆、寝食难安，只能使尽浑身解数安抚、收买那些上访“死硬”分子，不得已时甚至祭出了劳教的武器。随着劳教等制度不得用于缠访、闹访等情形，地方政府的治理手段更加萎缩，这将导致两个极端：要么是沿着“人民币解决人民内部矛盾”路线走下去，以更大的代价收买访民，要么是迫使一些财力有限的地方用更“黑”的非法手段整治钉子户。湖南永州唐慧事件同时展示了中国信访与劳教两种传统治理制度的尴尬。事件发生后，舆论一边倒地支持声援唐慧，抨击信访和劳教制度，却没有一篇报道揭示唐慧案所折射出来的中国信访治理困境。唐慧以剧烈的“非正常访”形式使自己的事件得以逆转——确实，“非正常访”更容易达到自己的目的，不管正当与否，这是不少访民的共识。就唐慧来说，她被劳教的理由其实很充分41，后迫于舆论的压力匆匆撤销。

中央、地方及访民这种博弈关系是在实践中运作出来的，并一步步得到强化。正是由于中央对各地进京访、集体访、非正常访等的排名，使许多访民热衷于进京给地方政府施压，而地方政府则忙于截访、“销号”42.信访排名之所以是不必要的，是因为国家信访局是真正意义上的信访传达室和中转站，它根本没有能力区别地方的信访事项，更不用说处理了。去中央挂号，还得回地方看病。仅仅把各地潮涌般的来信、来访登记返回各地，就是一项巨大的工程。因此，中央不需要受理信访事项，而只需起督导作用。对于执意进京上访者，则必须付出相应代价，比如要支付往返交通费43，对确实没有道理的上访要予以训诫，对确实扰乱社会秩序的行为仍要依法处置等。只要中央不再进行排名，访民以进京上访要挟地方的消耗战就会消停，而地方政府截访的积极性也会降低，起码基于中央、地方和访民三者之间攻防而造成的信访虚高这一部分会自然消退。由于信访越来越被置于“维稳”的话语下，地方责任的属地化得到强化。许多难题，问题在下，而根子在上（中央），比如，一些历史问题，中央没有政策，地方只能干等，不能贸然出台地方政策，以防引起其它省市的被动。目前应该松动属地责任，加强信访治理的全国统筹力度，强化分类与专业化治理。这样，起码可以去除信访中的泡沫，将信访的存量削减至一定程度，为信访的有效治理赢得时间、创造条件、打下基础。

*本文系2012年度国家社科基金项目（12BSH030）和上海市哲社规划项目（2012BSH001）的阶段性成果。

刘正强：上海社会科学院社会学研究所