不动产登记的历史镜鉴

中国汉朝[公元前202年—公元220年]画像石《考绩》

二〇一三年十一月二十六日，习近平总书记来到历史文化名城曲阜，参观考察孔府、孔子文化研究院并同专家学者座谈。他强调，中国优秀传统文化是中华民族的突出优势，中华民族伟大复兴需要以中华文化发展繁荣为条件，必须大力弘扬中华优秀传统文化。中华民族具有五千多年连绵不断的文明历史，创造了博大精深的中华文化，为人类文明进步做出了不可磨灭的伟大成就。同时，历史是一个民族、一个国家形成、发展及其盛衰兴亡的真实记录，是前人的“百科全书”。人类历史也是前人留给后来者最可宝贵的财富。历史的兴替演进、起伏变幻，往往沉淀出一些规律性的趋势，可以古为今用、古为今鉴。

治理国家和社会，今天遇到的很多事情都可以在历史上找到影子，历史上发生过的很多事情也都可以作为今天的镜鉴。要治理的今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结。“天子经略，诸侯正封，古之制也。”追本溯源，中国以土地为载体的不动产登记，已经有五千多年的悠久历史，一直是富国、强民、安天下的重要基业，也留下了许多值得传承和借鉴的文化遗产。这里仅就不动产登记证书、不动产登记人员和不动产登记工作的督察谈几点认知。

中国明朝万年九历[1581年]

关于不动产统一登记证书的效用

启用统一的不动产权属证书是历史传统习惯的传承。人类一切文明成果，都是前人积累下来的。“契纸千年”、“铁券丹书”既是中华民族几千年的传统习惯，也是深得民心的财产保护的文明成果。依照法律“输藉定样”、“申牒造藉”、“统一印契”，成为历朝历代的重大举措和有效做法，从春秋战国时期的“恒产论”，到清代后期引进“不动产论”，统一的权属证书，已经成为家家户户最为珍藏的财产凭证，是人民大众心安理得的不动产权力的象征。1984年，较早解放的东北地区的哈尔滨市人民政府就发布过《不动产登记暂行办法》。笔者收藏中也有不少近百年前中华民国颁发的《不动产登记证书》。在世界上许多国家也多有实例，成为民众心目中的“证据之王”。（附图一：中国民国二十年[1931年]《不动产登记证书》）

启用统一的不动产权属证书是健全物权法制的要求。《物权法》规定了不动产统一登记制度，但因我国目前尚无《不动产登记法》作出具体规定，即将颁布的《不动产登记暂行条例》的法律地位十分重要，作为不动产登记的基本依据，一项重要工作就是应当尽快制定和启用全国统一的不动产权属证书和登记证明。

启用统一的不动产权属证书是便民的需要。为了政府转变职能和提高办事效率，更好的便民服务，国务院已落实整合房屋、林地、草原、土地登记职责由一个部门承担。《不动产登记暂行条例》中也已明确“设立统一的不动产登记簿”，因此启用和核发统一的不动产权属证书或者登记证明既十分重要，也顺理成章，将给广大人民群众带来方便。试想，如果不制定和启用统一的不动产权属证书，权利人仍旧面临房屋、林地、草原、土地等十几种不动产证书，既劳民伤财，也不利于操作。

启用统一的不动产权属证书有利于对不动产权益的保护。通过《不动产登记暂行条例》的正式颁布实施，在中国统一了法律依据，统一了登记机构，统一了不动产登记簿，统一了不动产的权属证书，对于加强不动产的保护和管理十分有力。特别通过统一的不动产登记簿和统一的不动产权属证书，对各类不动产统一登记编码，一方面简便易行，一方面可以有效防止假的证书证明，减少不动产权力纠纷，有利于社会稳定和不动产交易安全。

启用统一的不动产权属证明有利于不动产登记信息化和信息共享。统一的法律依据、登记标准和登记编号，更方便不动产登记的信息化，更方便金融、税务等部门共享相关信息，更方便社会公众查询。减少了各级的行政成本，实现信息利用和共享的最大化。

中国民国二十年[1931年]《不动产登记证书》

关于不动产统一登记人员的作用

俗话说“事在人为”，《不动产登记暂行条例》正式发布实施之后，具体操作的不动产登记官、登记员就是决定的因素。正如古人所云，“迴观往古，农政有官，农务有学，南亩西畴，稼墙井然，耕一余三，家庆岁熟，物阜民康，昇平朝野，史载比比”。对于我国史称的“恒产”的“经界”和“造籍”，相当于现在所说的“物权”、“不动产”的“统一登记”，都是重视有加，历经几千年，中国历朝历代都设有专门管理特别是专事登记造籍的官员。古埃及、古希腊等古国也都有专门从事不动产登记的“书记官”的史实。特别值得借鉴的中国宋代的“措置经界”、“砧基造籍”，实际是中国历史较早的相当于当今的不动产登记。公元1127年的南宋绍兴年间，制定颁布了经界法（类似当今的不动产登记法），设立了经界局，中心人物先是干练、具有经济财税专业知识的李椿年，后有程朱理学的集大成者朱熹等人，他们都极力主张，实施经界法必须有领导重视，必须有得力人才。朱熹的经济思想主要内容是经界论，他强调“经界一事，最为民间莫大之利”、“推行经界最急之务在于选择官吏”、“经界之法，打量一事，最费功力，而纽折算之法，又人所难晓者”。1190年，朱熹在漳、汀州及泉州实施经界法，增加了“图帐法”，创造和完善了“砧基簿”，也即享誉中外的“鱼鳞图册”，实际类似当今的不动产登记簿，是世界各国最早且比较完善的登记方法，为后世的明、清两朝和民国初期所延用，至今存世不少，笔者也收藏了几十册。有专家评价，中国的鱼鳞图册是人类历史上（在电脑时代来临之前）政府管理不动产最周详、最细致化的登记办法和登记簿册，在中国以外任何国家都找不到类似的史料，比英国引以为豪的同一时期号称《末日审判书》的土地清丈册还先进（我国吐鲁番出土的唐代勘检田籍薄比英国要早400年），是世界独一无二的文明成果，应成为世界文化遗产。鱼鳞图册的形成，特别是时间保证和质量保证，都有专门的官员在运作。明朝开国皇帝朱元璋还曾选派武淳等157名国子生担任调查登记检验工作。（附图二：中国明朝万年九历[1581年]《鱼鳞图册》）

当今时代，科学技术高度发达，并将广泛应用于不动产登记过程，不动产登记涵盖法律、测绘、卫星和航空遥感、计算机和网络多项科技。经济社会的快速发展，对不动产统一登记的要求也更高、更快、更好。因此，设立不动产登记官和登记员，是推进不动产登记工作的重要保证，是保证登记质量、减少登记差错的关键所在，更是树立政府高效服务形象的必然要求，也是社会公众的希望和企盼。

在《不动产登记暂行条例》的实施中，一是应尽快实施不动产登记官、登记员制度，以便为不动产登记人员统一管理提供法律依据；二是应摸清现有不动产登记人员的基本现状，按不动产统一登记的要求确认和转认一批合格的登记人员，以便登记队伍的平稳过渡和各类不动产统一登记的衔接；三是应明确行政长官与登记官、登记员之间的关系，以便科学确定和分配登记的各项职责和工作目标的考绩；四是应在《不动产登记暂行条例》的实施细则中，制定并明确登记官、登记员的选拔任用的具体标准和要求，确保不动产统一登记工作的组织保证。应尽快建立一支专业化、高素质的不动产登记官、登记员队伍，强有力的支撑不动产统一登记事业的健康发展。

关于不动产统一登记工作的督察

国家对不动产登记进行督察在历史上也有所借鉴。实行中央集权制，是中国古代制度的一大特色，为了保证中央政令得到执行，历朝历代都有一套自上而下的监督体系，在这个体系中，勾考土地籍薄（相当如今的不动产登记），检查田赋钱粮收支（相当如今的资源资产收入），考核官吏执政的绩效，始终是一个十分重要的部分。据史料记载，“上古结绳而治”，可以说就是原始时期对土地等不动产进行督察的萌芽，之后不断发育成长，形成以计、勾、稽、比、覆、磨、勘、督、察、巡等表述督察的行为。并在逐步演变发展的进程中，既有了秦之《田律》、《效率》，汉之《上计律》，唐之《比部式》、《考课令》，清之《钦定台规》等关于土地督察的法律法令；又有了名为御史台、比部、都磨勘司、路监司、都察院等专职或兼职土地督察的组织机构和名为司会、宰夫、计官、御史、监史、田宰、都田等从事督察的官职官员；而且分别形成了诸如三载考绩、五载巡守、上计制度、勾检制度、御史督察制度等比较有效的土地不动产督察制度，其考核、监督百官管地、用地的职能十分明确。许多历史文献都记载了中华帝国重视土地不动产管理的史实和加强土地不动产权籍督察的举措。（附图三：中国汉朝[公元前202年—公元220年]画像石《考绩》）

不动产统一登记是一项关乎国家利益和人民利益的系统工程，是法律政策性很强、科学技术性很高的惠民工作，做好这项工作，既要有明晰可行的法律法规可循，又要有成熟的队伍和先进的技术可用，也要有严格的监督检查制度可促，授权专门的督察机构进行督察。除了在不动产统一登记进程中依法办理，按登记流程层层建立岗位责任制度，同时要确定一个客观公正的第三方机构进行评估、检查和督促。笔者曾经从事过国家土地督察工作，认为由遍布全国各地的九个国家土地督察局承担这项督察职能甚为合适。

国家土地督察机构是代表国务院行使督察任务的力量。2006年初，党中央、国务院先后审议并通过了关于建立国家土地督察制度的事项，之后正式发布《关于建立国家土地督察有关问题的通知》，8年来，这支队伍从无到有，从小到大，逐步健全、完善、提高，已经成为一支正规、成熟、有力的督察力量，已经在对不动产（土地）的督促检查方面，摸索出行之有效的方式方法，积累了丰富的工作经验。授权这支队伍执行中央的部署和决策，对不动产统一登记的全过程进行督促检查，国家可以放心，人民也可以满意。

国家土地督察机构的体制建设有得天独厚的优势。国家土地督察机构上有党中央、国务院统帅，有国家任命的国家土地总督察、副总督察直接指挥，对不动产统一登记的各项工作进行巡察、督察，对登记工作的优劣及时掌握，可以做到快速到位，令行禁止。特别是跨行政区域的九个督察局，具备了天生的客观公正的位置，比较容易避免地方保护等不良因素的干扰。历史上中华民国时期曾实行过跨行政管辖区域的土地裁判所，对土地等不动产所有权的裁定实行条条管理，不受地方政府的影响。

明确国家土地督察机构对不动产统一登记进行督察的职能。要针对不动产统一登记的目标、任务和要求，明确督察机构对不动产统一登记事前、事中、事后的督察任务、督察方式、督察要求；要在总督察办公室增设不动产统一登记督察处，各个督察局增设不动产统一登记督察室，适当增加或调剂熟悉不动产统一登记的人员，从事不动产统一登记的督察工作，与不动产统一登记人员共同努力，认真做好不动产统一登记工作。（文/樊志全 作者为国土资源部地籍管理司原司长、国家土地督察北京局原局长）